Rechtsschutz im beamtenrechtlichen Disziplinarverfahren

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Rechtsschutz im beamtenrechtlichen Disziplinarverfahren

Autor Raw. F. Schwarz, Berlin

 

  1. Einleitung

Die Einleitung eines beamtenrechtlichen Disziplinarverfahrens kann für einen Beamten weitreichende Konsequenzen haben. Es drohen ihm, je nach Schwere des Dienstvergehens, disziplinarrechtliche Maßnahmen wie Verweis (§ 6 BDG), Geldbuße (§ 7 BDG), Kürzung der Dienstbezüge (§ 8 BDG) oder Kürzung des Ruhegehaltes. In besonders schweren Fällen ist auch die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis oder die Aberkennung des Ruhegehaltes möglich.

Wegen der erheblichen Belastung des betroffenen Beamten muss der Verteidiger auf einen zügigen Abschluss des Verfahrens drängen. Das behördliche Disziplinarverfahren sollte gemäß dem Beschleunigungsprinzip (§ 4 BDG) nach 6 Monaten abgeschlossen sein. Danach ist ein Antrag auf gerichtliche Fristsetzung in Betracht zu ziehen (§ 62 BDG).

Das Disziplinarverfahren ist als Sonderverfahren ausschließlich für Beamte auf Lebenszeit, Beamte auf Probe, Beamte auf Widerruf, Ehrenbeamte, Beamte auf Zeit und auch Beamte im Ruhestand, sowie Richter, Notare und Soldaten zur Ermittlung, Bewertung und gegebenenfalls Ahndung von Dienstvergehen vorgesehen. Es verfolgt den Zweck, Dienstvergehen des Beamten zu ahnden.

Ein Dienstvergehen ist eine schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten oder ein außerdienstliches Verhalten, welches geeignet ist, das Vertrauen in das Amt oder das Ansehen des Beamtentums in bedeutsamer Weise zu beeinträchtigen.

Diese zwei Definitionen stellen klar, dass nur die Personengruppe der Beamten im Falle von dienstlichem Fehlverhalten Adressat eines Disziplinarverfahrens sein kann.
Arbeitnehmer, Angestellte und Selbständige können nicht Angeschuldigte innerhalb eines Disziplinarverfahrens sein. Zudem wird offensichtlich, dass von den Adressaten eine besondere Sorgfalt hinsichtlich ihres dienstlichen und aber auch außerdienstlichen Verhaltens erwartet wird.

Die gesetzlichen Grundlagen des Disziplinarverfahrens finden sich grundlegend in den Beamtengesetzen des Bundes, etwa dem BBG (Bundesbeamtengesetz) und BDG (Bundesdisziplinargesetz) und in den entsprechenden Ländergesetzen, im Land Berlin z. B. dem DiszG und im Land Brandenburg dem LDG (Landesdisziplinargesetz). Die Unterschiede sind jedoch von Bundesland zu Bundesland marginal, so dass hier ein allgemeiner Überblick über den Ablauf des Disziplinarverfahrens sowie die Besonderheiten bei einzelnen Dienstvergehen und die effektive Verteidigung im Disziplinarverfahren gegeben wird.

Abhängig von der jeweiligen Situation, dem vorgeworfenen Fehlverhalten oder dem drohenden Vorwurf eines Dienstvergehens ist ein angepasstes Vorgehen zu empfehlen.

  1. Ablauf des Disziplinarverfahrens

Das Disziplinarverfahren beginnt mit der Kenntnis des Dienstherrn von einem möglichen Dienstvergehen eines Beamten. Der Dienstherr hat ein Disziplinarverfahren von Amts wegen einzuleiten, sofern sich der Verdacht eines Dienstvergehens aufgrund zureichender tatsächlicher Anhaltspunkte ergibt, § 17 Abs. 1 BDG. Die Entscheidung das Verfahren einzuleiten oder aufgrund der Umstände von der Einleitung abzusehen, sind aktenkundig zu machen und dem betroffenen Beamten schriftlich bekannt zu geben. Der Dienstherr ist dem Legalitätsprinzip unterworfen, also der Pflicht Aufklärung zu betreiben. So kann der Dienstherr vor der eigentlichen Einleitung des Verfahrens Verwaltungsermittlungen durchführen um den Verdacht zu erhärten oder aber zu entkräften.

Fällt die Entscheidung ein Disziplinarverfahren einzuleiten, so ist der betroffene Beamte über die Einleitung zu unterrichten, § 20 Abs. 1 BDG. In der Regel geschieht dieses durch eine Einleitungsverfügung, welche mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist. Nur wenn durch die Unterrichtung des Beamten die Aufklärung des Sachverhaltes gefährdet sein könnte, ist von der Unterrichtung zunächst abzusehen.

Der Beamte erhält Kenntnis vom Dienstvergehen, welches ihm zur Last gelegt wird. Bevor eine Befragung zu den Vorwürfen erfolgt, ist eine Belehrung des Bediensteten über seine Rechte im Disziplinarverfahren durchzuführen und ihm mitzuteilen welches Dienstvergehen ihm vorgeworfen wird. Sodann steht es dem Betroffenen frei sich zu den Vorwürfen zu äußern oder zu schweigen. Das Recht zur Äußerung unterliegt bestimmten Fristen, § 20 Abs. 2 BDG. Der Beamte hat das Recht, sich binnen einer Frist von einem Monat zu den Vorwürfen schriftlich zu äußern und von 2 Wochen zur Abgabe der Erklärung sich mündlich äußern zu wollen.

Nach der Eröffnung des Disziplinarverfahrens wird ein Ermittlungsverfahren eingeleitet. Dazu heißt es in § 21 Abs. 1 BDG nur, dass die erforderlichen Ermittlungen durchzuführen und sowohl belastende als auch entlastende Umstände zu ermitteln sind. Läuft bereits ein Strafverfahren, so ist das Disziplinarverfahren auszusetzen und das Ergebnis des Strafverfahrens abzuwarten. In der Regel ist der Dienstherr an die Erkenntnisse und tatsächlichen Feststellungen aus dem Strafverfahren gebunden.

Die erforderlichen Ermittlungen geben den Rahmen vor, welche Mittel zur Sammlung der belastenden und entlastenden Umstände gewählt werden können. Die Regelungen dazu finden sich in den §§ 24 ff. BDG.

So hat der Dienstherr die erforderlichen Beweise zu erheben, was durch Einholung von Auskünften, Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen, der Beiziehung von Urkunden und Akten oder der Einnahme des Augenscheins, also der eigenen visuellen Wahrnehmung, geschehen kann.

Zeugen sind mit den anerkannten Ausnahmen der strafprozessualen Verweigerungsrechte zur Aussage verpflichtet und der betroffene Beamte hat angeforderte Unterlagen mit dienstlichem Bezug, u. a. Schriftstücke, Zeichnungen und Aufzeichnungen, zur Verfügung zu stellen. Im Falle des dringenden Tatverdachts kann das Gericht auf Antrag durch Beschluss Beschlagnahmen und Durchsuchungen anordnen. Über Anhörungen des Beamten und die Beweiserhebungen sind Protokolle zu fertigen. Der notwendige Inhalt der Protokolle richtet sich dabei nach § 168 a.

Soweit das Disziplinarverfahren dieses erfordert, können Personalakten mit personenbezogenen Daten auch entgegen dem Willen des betroffenen Beamten eingesehen werden.

Ist das Ermittlungsverfahren abgeschlossen, wird ein Zwischenbericht gefertigt, welcher das wesentliche Ergebnis der Ermittlungen festhält. Dieser Zwischenbericht wird dem betroffenen Beamten vom Ermittlungsführer vorgelegt und dieser erhält Gelegenheit zur Stellungnahme. Es handelt sich technisch um eine letzte Anhörung innerhalb des Verfahrens. Der Beamte kann auf sein Anhörungsrecht verzichten.

Das Disziplinarverfahren endet mit der Abschlussentscheidung. Die Entscheidung kann entweder die Einstellung, oder aber eine Disziplinarverfügung (Verweis, Geldbuße, Kürzung der Dienstbezüge oder des Ruhegehalts, §§ 6 ff. BDG) oder die Erhebung einer Disziplinarklage beinhalten. Eine Disziplinarklage wird vom Dienstherrn nur dann gewählt sofern nach Meinung des Dienstherrn eine Zurückstufung, die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis oder die Aberkennung des Ruhegehalts geboten ist.

Gegen die Entscheidung des Dienstherrn auf Erlass einer Disziplinarverfügung ist der Widerspruch möglich § 41 BDG. In Brandenburg ist das Widerspruchsverfahren vorgesehen § 42 LDG, jedoch nicht, falls die Entscheidung durch die oberste Dienstbehörde erlassen wurde. In Berlin ist allerdings kein Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) mehr vorgesehen § 42 DiszG, so dass sogleich Klage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben ist.

  1. Das Dienstvergehen

Im Allgemeinen ist bei Dienstvergehen zwischen innerdienstlichen Verhalten und außerdienstlichen Verhalten zu unterscheiden. Zudem ist zwischen strafbaren und nicht strafbaren Verhalten zu unterscheiden.

Grundsätzlich muss es sich bei einem Dienstvergehen um eine rechtswidrige und schuldhafte Verletzung einer beamtenrechtlichen Pflicht handeln. Es kann also sowohl vorsätzliches als auch fahrlässiges Verhalten betreffen, das keiner Rechtfertigung unterliegt. Bei den beamtenrechtlichen Pflichten kann es sich um die allgemeinen Pflichten handeln §§ 60 ff. BBG, etwa u. a. der Überparteilichkeit, dem Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung, der Uneigennützigkeit im Amt und der Folgepflicht, oder um besondere Pflichten, u.a. der Pflicht zur Arbeitsleistung § 88 BBG und der Pflicht zur Wohnortwahl in Dienststellennähe, § 67 BBG.

Innerdienstlich kann jedes Fehlverhalten, das nicht lediglich eine Bagatelle darstellt, ein Dienstvergehen sein. Dienstvorschriften sind einzuhalten, deren Missachtung kann jeweils ein Dienstvergehen darstellen.

Außerdienstlich muss das Fehlverhalten des Beamten schon schwerwiegender sein, um als Dienstvergehen eingestuft zu werden. Diese Unterscheidung beruht darauf, dass auch dem Beamten ein Privatleben zuzubilligen ist und an ihn nicht zu jeder Zeit die Anforderungen zu stellen sind, wie sie von einem Beamten im Dienst jederzeit erwartet werden.

Strafbares Verhalten stellt in der Regel unabhängig von innerdienstlichen oder außerdienstlichen Fehlverhalten ein Dienstvergehen dar. Sollte ein solches vorliegen, wird der Sachverhalt von den Ermittlungsbehörden auch dem Dienstherrn mitgeteilt. Die Ermittlungsergebnisse können uneingeschränkt im Disziplinarverfahren Verwendung finden.

Nicht strafbares Verhalten, das oft nur moralisch verwerflich ist, stellt meistens kein außerdienstliches Fehlverhalten dar, sondern wird ebenfalls als Dienstvergehen zu qualifizieren sein. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG u. a. Urt: v. 16. 04. 2002 – 2 WD 43/01) ist das Verhalten eines Soldaten disziplinarrechtlich dann relevant, wenn er eine sexuelle Beziehung zur Ehefrau eines Kameraden unterhält. Eine weitere wichtige Ausnahme betrifft Beamte im vorläufigen Ruhestand, die der Pflicht unterliegen sich amtsärztlich untersuchen zu lassen. Eine Pflichtverletzung wäre auch hier nicht strafbar, aber sehr wohl ein Dienstvergehen.

Innerdienstlich greifen oft Dienstvorschriften, deren Nichtbefolgung zwar nicht strafbar ist, aber dennoch ein Dienstvergehen darstellt. Zu nennen sind Nichtbefolgung von Anweisungen und Veränderung von Arbeitsroutinen.

Ob ein Verhalten ein Dienstvergehen darstellt, ist aber in vielen Fällen nicht eindeutig geregelt, da es zugunsten von Allgemeindefinitionen an abschließenden Aufzählungen fehlt. Es ist jeweils im Einzelfall anhand der Umstände zu prüfen, ob ein Dienstvergehen vorliegt.

  1. Außerdienstliches Fehlverhalten

In der Praxis ist derzeit eine zunehmende Bedeutung des „außerdienstlichen Fehlverhaltens“ im Bereich der beamtenrechtlichen Disziplinarverfahren zu beobachten. Bekannt geworden sind bspw. Fälle wie die Einnahme von Drogen, Körperverletzung im familiären Bereich, Trunkenheitsfahrten, Besitz kinderpornografischer Dateien, Sexualdelikte und insbesondere stark zunehmend Äußerungen im Internet.

Außerhalb des Dienstes unterliegt der Beamte nur der Pflicht der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert (§ 61 BBG und dazu BVerwGE 140, 185 Rn. 21). Dabei stellt nicht jede außerdienstliche Verfehlung bereits eine Pflichtverletzung im disziplinarrechtlichen Sinne dar und selbst dann nicht, wenn eine Straftat begangen worden ist (BVerwG, Urteil v. 25.03.2010 – 2 C 83.08). Es müssen vielmehr weitere Umstände hinzutreten, die eine Vertrauensbeeinträchtigung begründen. Bereits mit Urteil vom 30.08.2000 hat das BVerwG (BVerwG U. v. 30.08.2000, 1 D 37/99, BVerwG 112, 19 ff.) ausgeführt, dass nicht mehr jedes außerdienstliche Verhalten Auswirkungen auf die Achtung und das Vertrauen das mit der besonderen Rechtstellung des Beamtenverhältnisses verbunden ist, hat. Der Beamte ist nicht mehr „immer im Dienst“.

Nach Auffassung des BVerwG kommt es z. B. beim Besitz kinderpornografischer Dateien durch einen Beamten nicht in erster Linie darauf an, ob er bei der Polizei im Bereich der Jugendkriminalität oder im IT – Bereich tätig ist. Wichtig ist für die Bewertung das Statusamt, nicht unbedingt die dem Beamten übertragene dienstliche Aufgabe (BVerwG U. v. 18.06.2015 – 2 C 9.14). Die Rechtstellung des Beamten und die disziplinarrechtliche Relevanz seines Verhaltens hängt somit vom Statusamt und nicht mehr vom gegenwärtig inne gehabten Dienstposten, also von seiner gegenwärtigen dienstlichen Tätigkeit ab (BVerwG, U. v. 11.12.2014 – 2 C 51.13). Die disziplinarrechtliche Relevanz seines außerdienstlichen Verhaltens ist somit nicht durch die ihm konkret übertragene Aufgabe seines Dienstpostens geprägt, sondern von seinem Statusamt.

Die Fortsetzung des Beitrages trägt den Titel „Effektive Verteidigung im Disziplinarverfahren“

Autor:

Rechtsanwalt Ferdinand Schwarz
Müggelseedamm 125
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Telefon: 030/64092100